ЗМУ: всероссийская подстава

Текст статьи в "Российской охотничьей газете" и на сайте Охотники.ру:

"ЗМУ: всероссийская подстава", "Российская охотничья газета", №14 (1078), 1-7 апреля 2015 года.

Елизавета Целыхова

Подстава... Как много значений, оказывается, есть у этого слова. Классические толковые словари с наивной простотой приводят давно забытые многими из нас определения: «лошади, приготовленные на пути следования для смены уставших», «подпорка, опора, поддержка в чем-л».. А вот словари так называемой «сниженной лексики» — жаргонов, сленга т.д. гораздо более категоричны и определяют подставу как «целенаправленные действия с целью вовлечения человека в сложную, неприятную или противозаконную ситуацию. Предательство, обман, афера». Наблюдая за телодвижениями Охотдепартамента МПР в целом и его руководства в частности, лично я никак не могу определить для себя, какому именно из приведенных выше определений вся эта несуразица соответствует.

Сегодня органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, оказались поставленными перед сложным выбором. Чем руководствоваться, планируя учеты: буквой закона, то есть действующим и по всем правилам зарегистрированным в Минюсте приказом МПР № 1 от 11.01.2012 или же настоятельными рекомендациями Охотдепартамента, меняющимися с удивительной быстротой.

Послушаешься московское «начальство» – будешь «в шоколаде». По крайней мере, лимиты на отстрел копытных тебе согласуют. Казалось бы, что тут думать? Вот тебе рекомендации – делай. Но есть одно немаловажное обстоятельство: местные контролирующие органы могут иметь другое мнение насчет исполнения действующего законодательства. А это чревато уже совсем другими последствиями.

«Разброд и шатание», царящие в охотничьем сообществе, демонстрирует следующий факт: опрос охотпользователей показал, что в 14 регионах зимний маршрутный учет в 2015 году все же провели по методике, утвержденной Министерством природных ресурсов (по приказу МПР №1 от 11.01.2012 г.), а в 59 – по «настоятельным рекомендациям» Охотдепартамента.

Cубъектовые охотничьи конторы, попросту выражаясь, «попали на подставу». С одной стороны, им дали рекомендации, вроде как подспорье, совет «делай так, и все будет хорошо», а с другой – спровоцировали на серьезное нарушение закона. Почему? Кто это сделал? Как это произошло? Попробуем разобраться.

Хроника событий:

Сентябрь 2012 года. Приказ МПР от 11 января 2012 г. № 1 «Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета» был зарегистрирован в Минюсте РФ 31 мая 2012 г. (Рег. № 24403), опубликован 3 сентября 2012 г. в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 36, и 4 сентября 2012 г. на Интернет-портале «Российской Газеты» и вступил в силу 14 сентября 2012 г.

Декабрь 2012 года. Охотдепартамент МПР направляет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации письмо от 14.12.2012 г. «О зимнем маршрутном учете охотничьих ресурсов» с разъяснениями порядка проведения ЗМУ в соответствии с приказом МПР от 11 января 2012 г. №1, в котором указывает, что при определенных условиях учеты могут быть проведены также и по другим методикам (1980 и 1990 года).

2013 год. В июле 2013 года Охотдепартамент МПР по представлению Министерства юстиции РФ отзывает свои рекомендации, допускающие отклонение от утвержденной методики ЗМУ, а 17 октября 2013 г, на основании очередного письма из Минюста, полностью отзывает письмо от 14 декабря 2012 г. «О зимнем маршрутном учете».

Август 2014 года. 18 августа 2014 г. на государственном портале раскрытия информации (regulation.gov.ru) размещен для обсуждения проект приказа МПР «Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания методом зимнего маршрутного учета на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и о признании утратившим силу приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 января 2012 г. № 1»

Обзор предложений, поступивших в ходе публичного обсуждения этого проекта, представлен на сайте 27.11.2014. Проект направлен на доработку и дальнейшая его судьба пока неизвестна.

Октябрь 2014 года. Отсутствие официально принятых и утвержденных результатов работы над августовским проектом не помешало Охотдепартаменту разослать в регионы для руководства «Методические рекомендации по определению численности копытных, пушных животных и птиц методом зимнего маршрутного учета», подготовленные ФГБУ «Центрохотконтроль».

Ноябрь 2014 года.

Однако, как это иногда случается в любой работе, «в вычисления вкралась ошибка». Авторы, обнаружив недочеты октябрьской методики, внесли необходимые изменения, и через три недели на свет появился очередной ее вариант, сопровождаемый приказом ФГБУ «Центрохотконтроль» от 13.11.2014 № 58 с обтекаемой и лукавой формулировкой: «принять к утверждению в новой редакции». Очевидно в «Центрохотконтроле» прекрасно осознают пределы своей компетенции! Ведь утвердить подобный документ может только уполномоченный федеральный орган.

В то же время в регионы уходит документ за подписью А.Е. Берсенева, уже с приложением «свежих» Методических указаний.

Народ на местах озадачен: как же нужно проводить учеты, чтобы без проблем согласовать лимиты на добычу большинства видов копытных и соболя?

28 ноября 2014 г. Охотдепартамент, не дожидаясь анонсированной им же предстоящей отмены действующего Приказа МПР № 1 от 11.01.2012, оперативно организует курсы по освоению рекомендаций «Центрохотконтроля», рассылая письмо за подписью А. Е. Берсенева «О проведении семинаров по применению Методических рекомендаций … принятых к утверждению приказом ФГБУ «Центрохотконтроль» от 13.11.2014 № 58». В нем предлагается руководителям уполномоченных органов в субъектах Федерации командировать своих представителей в Санкт-Петербург для «участия в регулярно проводимых обучающих семинарах по практическому применению Методических рекомендаций». Обещается участие А. Е. Берсенева и сотрудников ФГБУ «Центрохотконтроль» во главе с А. А. Филатовым.

Декабрь 2014 г. В ответ на запросы субъектовых органов и охотпользователей 4 декабря 2014 г. появляется крайне невнятный документ за номером 15-29/27832 «О проведении учетов численности охотничьих ресурсов», в котором вновь указывается на наличие методических указаний или рекомендаций, согласно которым можно проводить ЗМУ, якобы не отступая от требований приказа МПР №1 от 11.01.2012 г.: 1. Методические рекомендации, утвержденные приказом Минприроды России от 11 января 2012 года. 2. Методические рекомендации Главохоты РСФСР, утвержденные В. И. Фертиковым в 1990 г. 3. Методические рекомендации, рекомендованные к изданию Минсельхозом России в 2009 году. 4. «Свежие» методические рекомендации «Центрохотконтроля» от 2014 года. Дополнительно сообщается о том, что на государственном портале раскрытия информации размещен для обсуждения проект приказа Минприроды России «Об утверждении методических указаний по осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ переданного полномочия РФ по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания …», «который будет принят в установленном порядке».

При этом несогласных сразу же предостерегают о том, что «распространенное… мнение о невозможности применения определенных методик учета численности охотничьих ресурсов носит субъективный характер и зачастую не соответствует положению нормативных правовых актов, что, как следствие, приводит к неверному толкованию законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов», вводя в заблуждение «должностных лиц» и охотпользователей. Опять таки, за подписью А.Е. Берсенева.

Итак, на начало 2015 года мы имели с одной стороны – методику учетов 2012 года, утвержденную и зарегистрированную в Минюсте. С ошибками, крайне неудобную и трудоемкую, но формально законную. С другой – не менее дурные рекомендации, не имеющие законной силы, исходящие от непонятной и ничтожной с чиновничьей точки зрения конторы – ФГБУ «Центрохотконтроль», вовсе не наделенной полномочиями по изданию нормативных документов. Но именно эти рекомендации на тот момент продвигало руководство Охотдепартамента МПР.

Тут, наконец, дождавшись, когда учеты в большинстве регионов уже заканчиваются, в игру вступает контролирующий орган – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В ответ на запрос Росприроднадзора от 11 февраля 2015 года Правовой департамент МПР определяет, что Методические указания Минприроды России 11 января 2012 года утверждены с соблюдением всех необходимых норм, зарегистрированы в Минюсте и являются нормативно-правовым актом, то есть официальным документом, принятым «в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции…», тогда как «приказ ФГБУ «Центрохотконтроль» не является нормативным правовым актом», поскольку его функции сводятся к выполнению работ, оказанию услуг в целях обеспечения получения информации для того, чтобы МПР могло осуществлять свои функции по выработке госполитики и нормативно-правовому регулированию в области охоты и сохранению охотничьих ресурсов. Таким образом, никакие «рекомендации» просто не могут изменять, а тем более заменять законодательно закрепленные нормы в Российской Федерации!

В документе особо подчеркивается, что «ФГБУ «Центрохотконтроль» не имеет права издавать приказы в виде методических рекомендаций, инструкций, указаний и требовать их соблюдения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

И, самое главное: «при проведении проверок осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий … должностным лицам Росприроднадзора следует проверять исполнение требований Методических указаний, утвержденных приказом Минприроды России от 11.01.1012 № 1».

Как известно, значительную часть бюджета региональных «органов охраны и использования охотничьих ресурсов» составляют субвенции из центра. Пользуясь бюджетными деньгами, казалось бы, логичнее и безопаснее руководствоваться законом. Однако под угрозой остаться без лимитов, многие вынуждены были действовать не так, как предписывает закон, а «по понятиям», исполняя противоречивые указания А.Е. Берсенева, в действительности ни к чему не обязывающие даже самих авторов. Они могут рекомендовать кому угодно и что угодно. Согласно «Правилам подготовки нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Они могут издаваться лишь «в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты».

Хотя по форме и содержанию разосланные за подписью А. Е. Берсенева документы и напоминают нормативно-правовой акт, но на деле являются именно письмами. А значит, с правовой точки зрения они ничтожны, что и подтвердило Министерство юстиции своим письмом от 2 сентября 2013 г. N 01/79530-ЕБ. В нем говорится: «полагаем, что Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации необходимо отозвать письмо от 14.12.2012 N 15-29/21135 полностью, как содержащее нормативные предписания, и соответствующую информацию представить в Минюст России».

В чем же суть подставы, спросите вы? А в том, что на деле ни директор Департамента государственной политики регулирования в сфере охотничьего хозяйства лично, ни Охотдепартамент МПР, ни ФГБУ «Центрохотконтроль», никаким образом не отвечают за деятельность субъектовых «органов, уполномоченных в области охоты».

Я не чиновник и не сотрудник «уполномоченных в области охоты органов», я — журналист, но факты говорят сами за себя: похоже, что в большинстве российских регионов результаты учетных работ в этом году, по вине чьих-то иллюзорных амбиций, будет оценивать не Охотдепартамент МПР, а Росприроднадзор и, возможно, прокуратура.